Crise de la dette

L’austérité entre théorie économique et morale politique

Depuis que le FMI et son économiste en chef Olivier Blanchard ont dénoncé les excès de l’austérité généralisée en Europe, le débat économique autour du sujet n’est plus tabou. La réalité rattrape les tenants de l’austérité budgétaire et pour cause, depuis plusieurs mois les économistes s’interrogent : Les efforts doivent-ils porter sur une hausse de la fiscalité ou sur des coupes budgétaires ? Jusqu’où peut-on aller sans casser durablement la croissance ? Avec quel timing adopter les mesures de redressement pour concilier objectifs à long terme et objectifs à court terme ? Si le FMI a conseillé aux pays européens de ralentir le rythme des réformes (cf. article précédent), il faudra sans doute davantage de garanties pour que l’Allemagne accepte d’infléchir la trajectoire imposée par la Commission Européenne et la Troïka.

Depuis le début de la crise des dettes souveraines, les instances européennes ont adopté et imposé l’austérité budgétaire aux pays en difficulté.
La situation économique d’un pays à l’autre est bien évidemment très différente et demande des réponses adaptées à chacun, mais le cocktail utilisé est peu ou prou similaire : réduction drastique des dépenses publiques et sociales (retraite, chômage, salaire des fonctionnaires), amélioration de la collecte des impôts (surtout en Grèce), privatisations et déréglementation, assouplissement du marché du travail.

La théorie économique à l’œuvre. La justification économique qui fait office de feuille de route part du principe que réduire les déficits permet de retrouver la croissance à long terme. Les intérêts de la dette sont devenus si élevés qu’ils grèvent les budgets des gouvernements. Ils constituent pour beaucoup d’économies occidentales le premier poste de dépense. Réduire la dette et ses intérêts permettra de retrouver la marge de manœuvre nécessaire pour investir dans la formation et la recherche. Pour être capable de se désendetter, il est nécessaire d’équilibrer les budgets annuels des états : optimiser les dépenses publiques et augmenter (un peu) les impôts. Le problème, c’est que certains pays dépendent des marchés pour financer leur déficit. Pour ceux-là, la discipline budgétaire est doublement justifiée. Elle est impérative et doit être plus rapide car les marchés spéculent sur la solvabilité des états qu’ils financent. L’annonce de plans d’austérité ambitieux permet d’envoyer un signal clair : la solvabilité du pays est assurée car les dépenses publiques diminuent. Les taux de dettes souveraines doivent baisser et cette baisse se répercutera sur l’ensemble de l’économie. Cela permettra de maintenir les investissements productifs des secteurs en relative bonne santé et sortir ainsi de l’ornière. Ces deux mécanismes sont les effets dits « expansionnistes » de l’austérité. Après avoir étudié 30 ans de réduction de la dette au sien de l’OCDE, Alberto Alesina de Harvard et Francesco Giavazzi de la Bocconi de Milan estiment (ici) que la diminution des comptes publics peut avoir un effet positif sur la croissance à long terme. Pour eux, la réduction des dépenses engendre moins de récession qu’une hausse de la fiscalité. S’ils s’attendent à une contraction du PIB pendant les premières années de rigueur (à cause du fameux effet multiplicateur), les effets positifs des efforts consentis combinés à une meilleure compétitivité (baisse des coûts du travail et déréglementation) devraient permettre de retrouver le chemin de la croissance assez rapidement. Le problème c’est que cette approche a complètement sous estimé les effets récessifs de l’austérité lorsqu’elle est exercée simultanément par les pays d’une même zone économique. C’est ce que le FMI a rappelé la semaine dernière. Elle ignore également la conséquence de l’austérité sur les investissements. En effet, à la contraction économique, s’ajoute la pénurie de capitaux car les investisseurs désertent les marchés les moins attractifs.

Le débat économique prend forme. A part quelques économistes comme Krugman ou DeLong, les effets récessifs de l’austérité ont été pendant longtemps sous estimés. Cela fait plusieurs mois que le débat a refait surface, en particulier sur Vox, la plateforme où sont publiés les travaux de recherche des grandes figures de l’économie actuelle. Lancé le 2 avril dernier par le professeur de macroéconomie à l’université de Cambridge Giancarlo Corsetti, le débat « Has austerity gone too far ? » a mobilisé les professeurs des universités les plus prestigieuses. Ils y expliquent les mécanismes pervers de politiques d’austérité pourtant nécessaires et s’interrogent sur l’ampleur et le visage qu’elles pourraient prendre. Tous pressentent que l’intransigeance de la Commission Européenne et de la Troïka est intenable : économiquement contre-productive et entraînant les populations vers les partis extrêmes, ou trop brutale et rendant difficiles des reformes structurelles plus urgentes et plus importantes.

Pourquoi la prise de conscience a-t-elle été si lente ?
La raison principale tient à l’intervention des idéologies libérales dans le débat économiques des années 2000. D’après Antonio Fatas, (article ici), elles ont fortement contribué à sous estimer les effets récessifs de l’austérité. En particulier l’effet multiplicateur. D’après lui, l’ensemble du débat sur les effets récessifs des coupes budgétaire par rapport à une hausse de la fiscalité a commencé il y a près de 11 ans. Le niveau du multiplicateur budgétaire se situait alors entre 1 et 1,5. On estimait qu’une hausse des dépenses publiques de 1% du PIB amenait une croissance du PIB de 1% à 1,5%. Et inversement à la baisse. Malgré les critiques ici et là, l’ensemble des économistes semblaient arriver peu ou prou aux même conclusions. Tout change à partir de 2008, lorsque les effets du stimulus décidé par l’administration Obama tardent à se faire sentir. Le débat économique s’est alors fortement politisé, influencé par l’émergence du Tea Party. Petit à petit et au vu des mauvais chiffres de la croissance, les économistes ont commencé à revoir à la baisse l’amplitude du multiplicateur budgétaire. Ils disent avoir dès lors utilisés une valeur proche de 0,5. A force de revoir leurs estimations de croissance, les économistes du FMI ont fini par se demander si les effets récessifs de la consolidation budgétaire n’avaient finalement pas été sous-estimés. On peut supposer que les effets négatifs en période de consolidation budgétaire sont plus importants que les effets positifs provoqués par un stimulus. De plus, la situation actuelle montre que l’amplitude de la récession a clairement été sous estimée. Les effets récessifs s’amplifient lorsque l’austérité est collective. Le FMI suggère aujourd’hui que le multiplicateur se situerait entre 0,9 et 1,7. Cela revient à dire qu’en l’état actuel, la stratégie européenne va droit dans le mur.

L’Europe du Sud demande du temps pour alléger les efforts budgétaires et se concentrer sur les réformes structurelles. Après le Portugal et l’Espagne, c’est la Grèce qui réclame un délai supplémentaire pour remplir ses objectifs de déficit. Soutenue implicitement par Jonathan Portes dans son article « Is austerity self-defeating ? Of course it is », cette approche soutient que les politiques d’austérité ne seront jamais satisfaisantes et les effets négatifs évidents. Les efforts sont nécessaires mais leur timing est important. Pour Jonathan Portes, fixer des objectifs arbitraires de réduction de déficit à court terme est contre-productif pour les pays qui possèdent une assise fiscale solide  mais manquent surtout de croissance (Espagne, France, Italie). Seules des réformes structurelles profondes (marché du travail et formation en particulier) permettraient de réduire le déficit sur le long-terme. En Grèce, les problèmes sont multiples mais l’idée est la même. Les réformes les plus importantes seraient moins douloureuses, et acceptées plus facilement si la pression budgétaire demeurait acceptable. Poser la question de l’austérité revient à se demander quelles réformes structurelles sont nécessaires en Europe et comment coordonner les efforts. Cette approche réclame implicitement des avancées vers une Europe plus politique et davantage de coordination budgétaire qui sont seules capable d’apporter les garanties suffisantes aux réticences allemandes. Sur le court terme, les pays sous pressions engagés dans les processus de réformes et qui ne peuvent plus jouer de l’intervention monétaire doivent être soutenus. On comprend dès lors pourquoi Mariano Rajoy joue la montre. Il semble attendre l’assouplissement des conditions liées à une intervention de la BCE.

Doit-on s’attendre à un changement de stratégie de la part de la Commission Européenne, de la Troïka ou de la BCE ? Non bien évidemment. Et cela tant que l’idéologie morale et politique allemande (cf. Moral Hazard ou aléa moral), toujours puissante au sein des instances européennes, n’obtiendra pas de garanties suffisantes. Certes cela n’a rien de nouveau mais une dose d’optimisme est permise alors que le premier tabou de l’austérité généralisée vient d’être pulvérisé par Olivier Blanchard et le FMI. Il n’y aura pas de changement de stratégie, ni lors du sommet européen qui se tenait à Bruxelles les 18-19 octobre 2012, ni avant les élections allemandes. Le processus sera long mais il passe par des changements politiques eux-mêmes façonnés par l’opinion publique des Etats membres de l’Union.

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Austérité : Le FMI tente d’infléchir la stratégie européenne

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Le message de Christine Lagarde aux Européens. La directrice générale du FMI et les différents économistes de l’institution se sont relayés cette semaine pour marteler un message simple : il est peut-être temps de mettre un frein à la stratégie européenne actuelle d’austérité généralisée. Les pays qui peuvent se le permettre doivent différer certaines coupes budgétaires car les objectifs chiffrés établis ne seront de toute façon pas tenus. En clair, le FMI est inquiet et redoute que l’orthodoxie budgétaire demandée par les marchés financiers et par les pays du Nord de l’Europe n’aille trop loin. Le message est clair et l’inquiétude légitime car pour le moment, les résultats ne sont pas bons. Les politiques de rigueur permettent de réduire substantiellement les déficits mais les dommages causés sur la croissance sont considérables et retardent le retour à l’équilibre des comptes publics

Christine Lagarde au chevet de la Grèce. En Grèce, Les autorités font état de chiffres proches de 7% de déficit soit bien plus que les 4,7% prévus par le FMI pour l’année 2012, sans perspectives d’amélioration à court terme. Pour bénéficier de la prochaine tranche d’aide de 31,5 milliards d’euros, la Grèce doit convaincre la Troïka que le plan de réformes établi est toujours en cours et qu’il sera tenu. Le chômage approche les 25% et le gouvernement doit encore trouver 13 milliards d’euros d’économies d’ici à 2014. Un délai impossible à tenir pour le gouvernement Samaras qui tente désespérément de convaincre ses partenaires européens, Allemagne en tête, d’obtenir 2 années supplémentaires. Angela Merkel en visite à Athènes  mercredi était attendue au tournant. Sa visite n’aura été que symbolique. La chancelière a salué « les progrès accomplis » par la Grèce sans s’exprimer sur les revendications de Mr Samaras. C’est donc Christine Lagarde qui s’est sentie obligée de rappeler les Européens à l’ordre. Chiffres à l’appui, elle a exprimé son inquiétude sur la stratégie européenne de sortie de crise.  Elle s’est exprimée publiquement et de manière très explicite pour «donner deux années supplémentaires pour que la Grèce réalise son programme d’ajustement budgétaire». Une victoire pour Antonis Samaras et un avertissement pour Angela Merkel et la Commission Européenne. Malgré les efforts, le FMI prévoit un déficit de 3,4% du PIB en 2014, bien loin des 2,1% prévus par la Troïka.

Position identique sur l’Espagne. Depuis le début de la crise, le gouvernement annonce plan d’austérité sur plan d’austérité sans parvenir à enrayer durablement  la hausse de ses taux d’emprunt sur les marchés. Pour le FMI, les objectifs de déficit ne seront pas tenus. Initialement prévu à 6,5% en 2012 et 4,5% à la fin de l’année 2013, l’institution table elle sur 7,4% (en incluant l’aides aux banques) et 5,7%.  Le gouvernement prévoit également une récession de 0,5% alors que la plupart des analystes prévoient une croissance entre -1,2% et -1,6%. Les économistes du FMI tablent eux sur -1,3%. Là encore Christine Lagarde a essayé d’infléchir la stratégie européenne en demandant plus de temps pour l’Espagne.

Pas d’allègement du plan d’austérité en Grande-Bretagne malgré les inquiétudes du FMI. « Les temps sont difficiles pour l’économie. Ce que dit le rapport du FMI est conforme à ce que disent d’autres prévisionnistes qui ont déjà indiqué que la croissance allait être décevante dans l’ensemble de l’Europe cette année. « Nous savons cela », a dit David Cameron à la BBC. Appelés à différer certaines coupes budgétaires en cas de faible croissance, le gouvernement Cameron et son Ministre des Finances George Osborne font la sourde oreille. Au Royaume-Uni, les 120 milliards d’euros de coupes budgétaires décidées par le gouvernement Cameron après sa prise de fonction en mai 2010 ont été appliquées avec soin. Cette semaine, George Osborne a donc confirmé les chiffres publiés le 21 septembre dernier par l’Office for Budget Responsability : 15 milliards d’économies supplémentaires pendant 3 an seraient nécessaires pour respecter les objectifs de réduction du déficit. Cela signifie un retour à l’équilibre en 2018 soit 3 années de rigueur supplémentaires, ce qui porte le total à 8 ans.

En France, l’objectif de ramener le déficit à 3% d’ici 2013 jugé trop optimiste. Le 23 septembre, Claude Bartolone affirmait que Bruxelles et José Manuel Barroso devaient se poser la question de la faisabilité des 3%. Selon lui, « on ne peut pas demander le même effort aux pays européens lorsqu’il y a de la croissance et lorsqu’il n’y en a pas ». Pour le chef de file des socialistes à l’Assemblée, l’objectif est « intenable », ajoutant « mais je ne souhaite pas que ce soit la France qui donne l’impression de ne pas tenir ses engagements et sa parole parce que nous aurions à le payer cher au niveau de la gestion de notre dette et de l’effort financier ». Cette semaine, ce sont les économistes du FMI qui ont montré leur incrédulité en affirmant « qu’il est naturel qu’un gouvernement nouveau veuille gager sa crédibilité sur des objectifs chiffrés» pour ajouter que les prévisions pour la France établissaient le déficit à 3,5% en 2013.

Changement de position radical pour le FMI. Il y a un an, l’institution était encore l’un des principaux porte-drapeaux de l’orthodoxie budgétaire. Dans son rapport WEO (World Economic Outlook) de l’année dernière, les Européens étaient invités à se serrer la ceinture et à mettre en place au plus vite des plans de réduction drastiques de leurs déficits. Aujourd’hui les économistes du FMI ne sont plus aussi sûrs d’eux. Les effets dévastateurs de l’austérité auraient été minimisés car « les effets multiplicateurs » s’avèrent bien plus élevés que prévus. Prenant acte des mauvais chiffres, Christine Lagarde a affirmé à Tokyo  « qu’il est parfois mieux, étant donné les circonstances et le fait que de nombreux pays ont mis en place les mêmes instruments de politique économique pour réduire leur déficit, de se donner un peu plus de temps ». Une façon de dire que lorsque tout le monde coupe dans les dépenses en même temps, l’ajustement est plus douloureux et plus long. Or plus l’austérité est longue, plus le risque qu’elle s’avère contre-productive est élevé. C’est dans cette logique qu’elle demandait « aux économies qui possèdent une marge de manœuvre suffisante, de ralentir les ajustements prévus ». Qu’a t-il bien pu se passer au sein de l’institution pour assister à un tel revirement de situation ? Tout en modifiant la position du FMI sur le sujet, Christine Lagarde est allée plus loin puisqu’elle a remis en cause la stratégie européenne actuelle. Au sein de l’institution de Washington, il est très probable que les tenants de l’orthodoxie budgétaire aient perdu de leur influence ces derniers mois.

L’Allemagne et le rôle de la BCE toujours en question. Les chiffres du FMI confirment ce que tout le monde pressentait. L’effort d’ajustement sera beaucoup plus long que prévu en particulier lorsque les pays s’engagent sur cette voie simultanément. Il réalise que seules les réformes structurelles porteront réellement leurs fruits et que les gouvernements ont besoin de temps pour les mettre en place. Les déficits publics risquent de demeurer élevés pendant encore plusieurs années. Dans ce contexte, le recours à l’emprunt massif semble inévitable, que ce soit pour payer les intérêts de la dette ou pour maintenir un certain niveau d’emploi et de prestations sociales. Seuls les pays dont les taux d’intérêt se maintiennent à des niveaux raisonnables pourront alors poursuivre leur politique d’ajustement sans demander de l’aide, c’est à dire sans l’intervention de la BCE ou d’un plan de sauvetage. La question pour les dirigeants européens est de savoir si les pays en difficulté n’ont pas atteint le seuil de tolérance maximum à l’austérité. Le risque que les effets des fameuses conditions d’intervention  fassent plonger les économies en difficulté doit être posé. On comprend dès lors que Mariano Rajoy joue la montre. Il n’y a que deux possibilités aujourd’hui : soit les gouvernements des pays épargnés acceptent de  ralentir l’ajustement budgétaire pour jouer le rôle de moteur économique et  permettre à leurs homologues du Sud de se relever, soit l’Allemagne assouplit sa position sur les efforts nécessaires pour bénéficier du programme de rachat de dettes souveraines.

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